La hipotética recreación hoy de una Junta Nacional de Granos, pensada para una época que ya no existe en el comercio mundial, podría provocar el nacimiento de un enorme y costoso organismo burocrático que superpondría controles sobre los ya existentes y más sofisticados, todos en manos del mismo Estado. Así lo entienden la mayoría de los actores de todas las cadenas del agro y, algunas varias de ellas salieron con declaraciones contrarias a las dichas del diputado de Frente de Todos, Felipe Solá, quien dejó entrever la necesidad de aplicar políticas similares a la ya extinta hace casi tres décadas Junta Nacional de Granos.

Desde el sector entienden que además distorsionaría la producción y el mercado, bloquearía el financiamiento externo al país estimulando la fuga de capitales y no resolvería los «problemas coyunturales», como la retención de granos por el productor como reserva de valor, al carecer de facultades compulsivas. Y adicionalmente ocasionaría destrucción de puestos de trabajo en todo el país.

Apuntan que la aplicación en este nuevo milenio de las intervenciones estatales de antaño en el comercio de alimentos garantiza perjuicios más grandes que en el pasado debido a los cambios históricos y, además, añadiría un enorme costo adicional al fisco para duplicar el complejo entramado de controles vigentes sobre ese sector en la Argentina.

Esos son algunos de los impactos más resonantes de la hipotética reencarnación de la disuelta Junta Nacional de Granos, la que dio lugar a favoritismos y corrupción.

Contra la OMC, G-20 y otros acuerdos 

La controversia se reactualiza cuando, ante dificultades coyunturales, se exhuma aquella receta, prácticamente desechada por los cambios en las transacciones internacionales contemporáneas pero que, adicionalmente, contravendría hoy las normas de la actual Organización Mundial del Comercio, ex GATT, a las que la Argentina adhirió oficialmente en 1968, ya que el hipotético ente estatal estaría imposibilitado de otorgar subsidios o aplicar restricciones a las exportaciones.

Pero también debería incumplir los acuerdos alcanzados en el G-20 y en el reciente Mercosur-Unión Europea, compromisos internacionales que al ser hipotéticamente desechados por una eventual Junta Nacional de Granos haría perder a la Argentina mercados internacionales para sus exportaciones más relevantes para el ingreso de divisas.

De hecho, las dos experiencias que se suelen citar, de países desarrollados, como referencias de las presuntas intervenciones estatales en el comercio de granos, Australia y Canadá, fueron la primera convertida en empresa privada en 1999, dio lugar a un escándalo de coimas internacionales en beneficio de Saddam Hussein y su remanente vendido en 2011 a una de las grandes exportadoras, Cargill, y la segunda el Parlamento canadiense le anuló por ley el monopolio de compra de trigo en algunas provincias y se privatizó en 2015.

Orígenes de la Junta Nacional de Granos

Esos entes estatales surgieron en diversos países tras la gran crisis en 1929 con el propósito de subsidiar a los productores de granos que veían que los precios internacionales descendían abruptamente. En el caso de la Argentina, el origen ocurrió en la denominada “década infame” cuando el gobierno conservador del general Agustín P. Justo fundó en 1933 la Junta Reguladora de Granos (su único objetivo era asegurar la provisión a la exportación de materia prima a valores de mercado y mantener un nivel equitativo de precios para el productor). Fue recreada en 1946, luego por el gobierno militar de 1956 y más tarde, brevemente, por la administración democrática de 1973, hasta su disolución final en 1991.

El comercio internacional de alimentos, en el que funciona a pleno la economía de escala (a más volumen, menos costos) así como en el sector primario en todo el mundo, se ha modernizado de modo sustancial y se desarrolla, desde hace tres décadas, en un entorno esencialmente privado, entre empresas privadas, incluso en la China poscomunista.

Los costos de la restructuración del sistema actual

Sin embargo, en un mundo caracterizado por el ya casi inexistente comercio entre Estados –hoy se efectúa entre privados- y sin la propiedad de puertos, acopios, elevadores, etcétera, la restauración de un organismo de esa naturaleza exigiría un voluminoso presupuesto fiscal para cumplir funciones de supervisión, información y contralor que actualmente ya se realizan a través de los Ministerios de Economía, Agricultura, Transporte y Relaciones Exteriores, y organismos estatales como AFIP, DGI, Dirección General de Aduanas, SENASA, INTI, INTA y el Banco Central. O bien, implicaría la drástica reducción de funciones de todos esos organismos y dependencias públicas para crear el nuevo ente.

Es decir que las funciones de la ex Junta Nacional de Granos, en cuanto a control, perduran bajo la órbita del Estado, el que por ejemplo fija diariamente el precio FOB de los granos, que toma en cuenta el precio internacional fijado en las pizarras del mercado de Chicago y que se utiliza para calcular el pago de los derechos de exportación. Mediante ese mecanismo se evitan eventuales maniobras de subfacturación.

En línea con ello, el sistema para la liquidación de divisas es hoy controlado por la Afip, el Banco Central, la Aduana y el Ministerio de Agricultura, siguiendo normas explícitas con ese propósito.

En tanto que las instalaciones para el comercio de granos y sus derivados industriales son actualmente privadas, el eventual organismo estatal, irónicamente, terminaría dependiendo de la provisión de servicios del sector privado para competir con éste.

Además, las distorsiones provocadas en la comercialización comenzarían a engrosar el déficit fiscal. Si la eventual oficina de granos fijase un precio sostén o mínimo ostensiblemente inferior al precio internacional o FAS teórico por ejemplo para el trigo, no tendría oferentes. Asimismo, la fijación de un precio sostén implicaría importantes pérdidas para el Estado en relación con el denominado precio de paridad (el precio internacional menos los gastos de elevación y de exportación) cuando éste resulte inferior al anterior. Esas pérdidas implicarían más déficit fiscal para ser financiado mediante aumento en los impuestos.

La competencia entre privados y el Estado

Por otra parte, cuando el ente estatal deba vender el grano tendrá las opciones de exportarlo o venderlo a las fábricas procesadoras, por lo que tendrá que competir con éstas al momento de comprar la materia prima. Los productores, como vendedores, podrán elegir entre un organismo, sometido a las demoras emergentes de la burocracia estatal para abonar sus compras, o el sector privado, con más rapidez y eficiencia para efectuar los pagos.

A diferencia del siglo pasado, el comercio mundial de alimentos, salvo escasas excepciones, está organizado en forma privada –ya no entre entes gubernamentales- a través de agentes internacionales, los que en su mayoría pertenecen a conglomerados que actualmente tienen subsidiarias en la Argentina. De tal manera, el organismo estatal de regulación de granos se vería en la obligación de acudir a la triangulación –los traders externos que distribuyen los productos a otros compradores generalmente privados- que hoy la AFIP considera “dañina” aunque no ilegal.

Si tal ente estatal o junta nacional estuviera exento del pago de impuestos, incurriría en “competencia desleal”, una conducta que puede conducir a gravosas controversias judiciales e internacionales.

¿Cómo afectaría a los productores?

Una preocupación recurrente de los gobiernos reside en que los productores de granos, en particular de soja, los retienen como una reserva de valor ante devaluaciones y la inflación doméstica, pero una eventual junta nacional de granos carecería de facultades excepcionales para obligar compulsivamente a su venta. Es decir, el organismo estatal sería igualmente incapaz para inducir la venta de la soja retenida, actitud que reconoce razones distintas entre las que se identifica la desconfianza de los productores desde que el gobierno en 2008 intentó aplicar sin éxito la Resolución 125 de aumento de los derechos móviles a la exportación.

La intervención del Estado en el mercado, como indica la experiencia internacional, no asegura la mayor transparencia en la formación de los precios y, eventualmente dependiendo de la intensidad de la intervención, puede provocar la desaparición de los mercados a término, desalentando la inversión del sector, que no tendrá herramienta alguna para protegerse de la volatilidad de los precios internacionales.

La formación de un organismo de esa naturaleza exige importantes recursos para administrar los riesgos de la actividad (como la exposición a la volatilidad de los precios de los commodities en los mercados internacionales; complejos aspectos operativos logísticos y legales, y la necesidad de contar con recursos financieros suficientes para adquirir un volumen sustancial de productos agrícolas porque, de no ser así, el impacto de esta iniciativa sobre los precios domésticos sería irrelevante e insustentable).           

Una organización de este tipo estaría sujeta a las normas de la administración pública. La definición e implementación de los procesos y controles internos y externos a los que esta organización estaría obligada, requiere un esfuerzo considerable en virtud de los controles a los que están sometidos los organismos públicos en democracia.

El ejemplo Mazzorín

Por ejemplo, una de las últimas y más polémicas intervenciones de la antigua Junta Nacional de Granos ocurrió en 1986 cuando el Estado compró por 50 millones de dólares 38 mil toneladas de pollos a Hungría, Venezuela y Brasil para regular el mercado interno, ordenada por el entonces Secretario de Comercio Ricardo Mazzorín, los que nunca pudieron ser comercializados debido a que el SENASA los declaró no aptos para el consumo humano.

El sector agroexportador es actualmente uno de los pocos, sino el único, que tiene acceso a financiamiento externo genuino. Una reducción significativa de esta liquidez forzaría al productor o al Estado a financiar la producción, con el consecuente mayor costo y volatilidad en el flujo de divisas. La incertidumbre provocada por la eventual creación de un ente estatal generaría una reducción del financiamiento disponible para el sector, influyendo negativamente en una menor disponibilidad de crédito (y su mayor costo) que desembocaría en una menor producción agrícola.

Durante el período de mercado libre la producción de la Argentina al igual que la del Brasil tuvieron un enorme crecimiento, en gran parte debido a mercados transparentes y líquidos (la menor siembra y producción de trigo argentino fue el resultado de la creciente intervención estatal) y la de los países con intervención estatal bajó o se mantuvo estable.

Australia y Canadá, dos casos de retroceso en la intervención estatal

Por ser ambos países occidentales importantes productores de granos, sus entes estatales son frecuentemente referenciados como modelo, aunque ambos ya los liquidaron y privatizaron.

Australia

La Australian Wheat Board Limited o Junta Australiana del Trigo (AWB Limited), que había sido fundada a fines de 1930 para regular el precio del trigo por la caída internacional tras el crack de 1929, fue una importante organización de comercialización de granos con sede en Australia, siendo un monopsonio (único comprador habilitado). Fue un organismo gubernamental hasta el 1 de julio de 1999, cuando la AWB se transformó en una empresa privada, propiedad de los productores de trigo. En 2010, AWB fue adquirida por la firma canadiense Agrium y en 2011 Cargill Australia adquirió el negocio de comercialización, originación y almacenamiento de Agrium.

En 2005 estalló un escándalo de corrupción cuando se denunció a AWB por haber pagado sobornos para vender trigo por petróleo a Saddam Hussein, el dictador iraquí que en 1990 había invadido Kuwait y había sido sancionado por las Naciones Unidas con un embargo. De ese modo, le fue anulada la facultad de funcionar como “ventanilla única” para la adquisición de trigo en Australia.

Canadá

La Canadian Wheat Board o Junta Canadiense del Trigo (CWB), que fue fundada en 1935 como único comprador autorizado para el trigo y la cebada en algunas provincias del oeste (Alberta, Saskatchewan, Manitoba y una pequeña parte de la Columbia Británica), perdió esa facultad (monopsonio) el 1º de agosto de 2012 por una ley del Parlamento, que también le fijó plazo hasta 2016 para completar su privatización total.

Sus activos fueron transferidos por el gobierno federal canadiense al G3 Global Trading Group, una compañía propiedad de la agroindustria de Arabia Saudita y una transnacional con sede en Estados Unidos.

Los productores estaban obligados a suscribirse a ese organismo y entregar su producción a ese único comprador. Las críticas subrayaron que muchos de ellos aspiraban a obtener mejores precios para sus cosechas de la competencia entre compradores y también cuestionaron que los costos para el mantenimiento del organismo equivalían a 20 dólares por tonelada durante cualquier época del año.