El gobierno nacional resolvió en la semana que pasó, a través del Decreto 752/20, reducir la asignación de coparticipación en favor de la CABA, y aplicar tales recursos para la constitución de un fondo especial para fortalecer las finanzas de la provincia de Buenos Aires.

A partir del momento mismo del anuncio presidencial, desde el interior del país pasamos a ser testigos pasivos de un debate en el que se pelean entre ellos (CABA y PBA) para definir quién se queda con los recursos que nosotros (interior del país) aportamos. Pero no fue la única transferencia discrecional en los últimos días y que afecta a todos. Vale un repaso y cómo impacta en Santa Fe. 

Argentina es, según la Constitución Nacional, un país federal, que está organizado con tres niveles de gobierno: nacional, provincial, municipios y comunas. Una de las dimensiones del federalismo es la fiscal, que tiene que ver con el reparto de las funciones a cada nivel de gobierno, los recursos con los que cuenta (potestades tributarias) y las transferencias de fondos entre ellos.

El federalismo fiscal adolece de muchas fallas en nuestro país y a medida que pasa el tiempo en lugar de corregirse se intensifican.

Por un lado, la distribución de tareas no está claramente definida, existiendo superposición de funciones, lo que supone duplicar costos (ineficiencia) y diluir responsabilidades.

Quizás pueda servir de ejemplo el caso del transporte público de pasajeros en las ciudades del interior del país. Durante el presente año, fueron numerosos los días en los que éstas se enfrentaron a la falta de prestación del servicio como consecuencia del paro de los choferes. ¿Quién es el responsable de ello? 

Responder ese interrogante requiere minuciosos estudios de normas, convenios, antecedentes, etc., ya que los tres niveles de gobierno tienen hoy injerencia sobre el particular. Resultaría mucho más saludable para un buen funcionamiento del sistema que existan reglas de juego claras que definan con precisión a quien le corresponde la responsabilidad de garantizar la continuidad en la prestación de este servicio esencial para el funcionamiento de la vida urbana.

Por otra parte, en materia de potestades tributarias (qué impuestos puede cobrar cada nivel de gobierno) es habitual hallar también superposiciones entre los tres niveles, dando lugar a reclamos de los contribuyentes argumentando “doble imposición”, es decir, un individuo o empresa que tiene que pagar impuestos a dos o a los tres niveles de gobierno por la misma actividad realizada o por la misma disponibilidad de bienes.  

Seguramente hay espacio aquí para lograr una mejor articulación entre los diferentes niveles de gobierno, aunque no es el objetivo del presente informe.

Por último, la distribución de los recursos del presupuesto nacional exhibe un comportamiento que poco tiene que ver con la construcción de un país federal.  El objeto del presente artículo es, precisamente, focalizar sobre este punto abordando algunos ejemplos específicos para analizarlo.

Coparticipación a la CABA y fondo especial para PBA

Desde un lado, se dice que el coeficiente a favor de CABA establecido a través de un Decreto del año 2016 es excesivo. Desde el otro, que la decisión carece de sustento y que se reclamará ante la Corte Suprema (supone el reconocimiento que la vía del diálogo político, que es aquella a través de la cual las sociedades desarrolladas resuelven sus conflictos, se da por agotada).

Más allá de las razones de unos y otros, es un debate que de algún modo nos excluye a más de la mitad de los argentinos, que observamos cómo tironean entre ambas jurisdicciones, dejando al resto del país fuera de toda discusión.

En mi opinión, fue un exceso el aporte de coparticipación otorgado por el gobierno nacional en 2016 a favor de la CABA, como también es un exceso ahora destinar esos recursos exclusivamente a una jurisdicción provincial, desconociendo precisamente que Argentina es un país federal con 23 provincias y la CABA. En cualquier caso, lo cierto es que en ambas oportunidades no se respetó la institucionalidad que debe guiar la asignación de recursos federales.

Ley 27561

El 25 de agosto se publicó en el Boletín Oficial la Ley 27561, que pasó bastante desapercibida para los santafesinos, pero que tiene algunos artículos que deberían ser por todos conocidos.

Me voy a detener aquí en dos de ellos.

El artículo 12 crea el Programa de Emergencia de Infraestructura Municipal de la Provincia de Buenos Aires (PREIMBA), con el objeto de garantizar el mantenimiento y construcción de obras de infraestructura municipal en ámbitos urbanos, suburbanos y/o rurales, asignándole una partida de $ 5.000 millones.  

Esto significa que si cualquier santafesino quiere cloacas, pavimento urbano o mejor iluminación, debe pagar impuestos a su municipio para que éste cuente con los fondos para llevar adelante esas obras. Pero, a su vez, debe pagar impuestos nacionales para financiar la ejecución de esas mismas obras en la provincia de Buenos Aires.  

¿Qué tiene esto de federal?  ¿Cuál es el criterio por el cual todos los argentinos debemos pagar con nuestros impuestos la pavimentación de calles en municipios bonaerenses?  Muchas preguntas y pocas respuestas convincentes.   

Por otra parte, no puede soslayarse hacer una consideración respecto al último párrafo del Artículo 11 de la ley aprobada, que se transcribe a continuación:

“Asimismo autorízase al Jefe de Gabinete de Ministros a disponer las acciones y efectuar las modificaciones presupuestarias necesarias para atender y dar principio de cumplimiento a condenas judiciales firmes a favor de la provincia de San Luis, conforme sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos: “San Luis, provincia de c/ Estado nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos” - expediente S.-191/09 y “San Luis, provincia de c/Estado nacional s/cobro de pesos” - expediente S.-1.039/08, considerando los límites presupuestarios ya aprobados en los artículos precedentes y las dificultades financieras que afronta el Gobierno nacional en el presente año.”

Como puede verse, se faculta al Jefe de Gabinete a realizar modificaciones presupuestarias para comenzar a cancelar la deuda que el gobierno nacional mantiene con la provincia de San Luis por los fallos de la Corte Suprema del 24/11/2015. Dicho día, también hubo fallos de la propia Corte en favor de Santa Fe, pero la ley no la incluye. ¿Por qué razón sucede esto? ¿Cómo puede explicarse?  

La voluntad del Poder Ejecutivo Nacional no era incluir esto en la ley (el proyecto de ley remitido por el Poder Ejecutivo al Congreso no contenía este párrafo), pero los legisladores nacionales por San Luis presionaron para su incorporación. Los legisladores santafesinos no solicitaron lo mismo o, si lo hicieron, ésta fue rechazada.

Recordemos que entre 2006 y 2015, el gobierno nacional se quedó indebidamente con recursos de coparticipación que le correspondían a la provincia de Santa Fe.  El gobernador Hermes Binner fue en 2009 a reclamar a la Corte Suprema y tuvimos que esperar hasta noviembre de 2015 para que la Corte falle en favor de nuestra provincia. Desde esa fecha, cesó la detracción indebida, pero no se reintegró ni un solo peso, desconociendo la orden judicial.

Dos argumentos se han escuchado durante todos estos años para justificar la falta de pago. Uno de ellos, tiene que ver con que las partidas no están previstas en el Presupuesto anual. Eso sí, al momento de discutirse el Presupuesto no se las incluye ex profeso porque aún no hay acuerdo de pago. De esta forma, sería un círculo vicioso. No se presupuesta porque no hay acuerdo, y no puede acordarse porque no tiene presupuesto.

El otro argumento, manifestado incluso por funcionarios santafesinos, es que hay que esperar que la Corte se expida respecto del criterio de actualización de la deuda. Es exactamente al revés, la Corte sólo debe intervenir si las partes (gobierno nacional y provincial) no se ponen de acuerdo. Esperar que resuelva la Corte supone reconocer que no hay acuerdo de partes. Entre 2016 y 2019 la gestión provincial intentó alcanzar ese acuerdo, no encontrando voluntad política nacional para resolverlo.

Ahora bien, mientras los santafesinos esperamos cobrar lo que legítimamente nos corresponde y judicialmente ganamos, escuchando argumentos falaces como los recién detallados, vemos cómo en 2016 se le asignaron miles de millones de Pesos a la CABA por un decreto presidencial (Decreto 194/16), cómo en 2017 se le asignaron miles de millones de Pesos a la provincia de Buenos Aires a través del Consenso Fiscal y cómo ahora se le otorgan miles de millones de Pesos a la provincia de Buenos Aires a través de otro decreto presidencial (Decreto 752/20).

Transferencias discrecionales

El gobierno nacional transfiere recursos a los gobiernos provinciales no sólo a través de la coparticipación automática, sino también a través de lo que se conocen como transferencias presupuestarias, que habitualmente asumen el carácter de discrecionales.

Sobre el particular, resulta ilustrativo un informe del Ministerio del Interior para el período que va de 2016 al segundo trimestre de 2019. Allí se da cuenta que en la distribución de transferencias discrecionales Santa Fe recibió un 3,64% en 2016, un 3,94% en 2017, un 6,73% en 2018 y un 6,56% en el primer semestre de 2019. Nótese que en todos los años, la participación de Santa Fe en lo que recibe está muy lejos de lo que aporta (entre el 8% y el 9%). Concretamente, esto supone una transferencia de recursos y riqueza desde Santa Fe al resto del país.

En lo que va del presente año, con datos a agosto de 2020 aportados por la consultora Aerarium en base a información del Ministerio de Economía nacional, Santa Fe recibió un monto total de transferencias discrecionales (corrientes y de capital) por $10.686 millones, lo que representa apenas un 4,9% del total de fondos girados bajo esta modalidad por el gobierno nacional ($217.324 millones). A igual fecha, Córdoba recibió $ 13.905 millones y provincia de Buenos Aires $ 103.330 millones. 

Obras públicas nacionales

En la semana que pasó, la Oficina de Presupuesto del Congreso de la Nación publicó un exhaustivo análisis de la inversión pública nacional ejecutada en el primer semestre del año. Es un informe muy relevante para monitorear cómo se asignan los fondos nacionales en materia de inversión pública, ya no en términos de planificación (Presupuesto) sino en términos efectivamente ejecutados.

Y allí podemos encontrar algunos datos que los santafesinos no podemos dejar de conocer. Uno de ellos quizás sea el que mejor grafica la situación actual.

En una sola obra ejecutada por el gobierno nacional en la provincia de Buenos Aires (Autopista RN 8 Pilar – Pergamino), el gobierno nacional destinó en el primer semestre del año más fondos ($ 2.238 millones) que para todas las obras ejecutadas durante igual período de tiempo en la provincia de Santa Fe ($ 1.978 millones).

Al mes de agosto, con datos oficiales del Ministerio de Economía nacional, la brecha se agranda: $ 3.922 millones en la Autopista RN 8, versus $ 3.162 millones en todas las obras en Santa Fe.

Otros datos de color. En la Autopista Camino del Buen Ayre, también en provincia de Buenos Aires, el gobierno nacional invirtió $ 974 millones, mientras que para la construcción de la Autopista RN 7 Luján – Junín destinó $ 939 millones.  En Santa Fe, en cambio, la Autopista RN 34 en el tramo que va de Angélica a Sunchales, apenas lleva invertidos $ 520 millones, siendo la obra en la que más recursos aplicó en nuestra geografía provincial el gobierno nacional durante este ejercicio.

En Córdoba, el gobierno nacional lleva invertidos $1.453 millones en la transformación en autovía de la RN 19 en el tramo que va de la ciudad de San Francisco a la ciudad de Córdoba. Los memoriosos recordarán que el gobierno de la provincia de Santa Fe invirtió entre 2008 y 2011 casi U$S 200 millones de los santafesinos para transformar esa ruta nacional en autovía en los 130 kilómetros que unen Santo Tomé con Frontera (límite interprovincial), con el compromiso firmado del gobierno nacional de reintegrar esos fondos.  

A la fecha, habiendo pasado casi una década desde la finalización de las obras, ni un solo Peso volvió a Santa Fe. Los que son más memoriosos aún recuerdan también que en 2007 el entonces presidente se comprometió a compensar a Santa Fe por esa obra a través de la construcción del nuevo puente Santa Fe-Santo Tomé. A la fecha, 13 años después, ese proyecto adorna las bibliotecas de la Dirección Nacional de Vialidad.

Santa Fe, una provincia castigada por su responsabilidad fiscal (baja deuda)

Por último, cabe hacer una mención especial a los incentivos que el diseño institucional y las políticas aplicadas por el gobierno nacional generan en favor del endeudamiento provincial.

Durante los últimos 20 años, podemos encontrar al menos cuatro ejemplos concretos en los que la provincia de Santa Fe se perjudicó precisamente por tener baja deuda.

En primer lugar, mientras la mayoría de las provincias emitieron cuasimonedas (títulos provinciales de deuda) allá por el 2001, Santa Fe no lo hizo. En 2003, se firmó un acuerdo entre los gobiernos provinciales y el gobierno nacional (Decreto 743/03) que permitió el “rescate” de esas cuasimonedas, de forma tal que la deuda que era de los gobiernos provinciales se nacionalizó. Las pocas provincias que no emitieron cuasimonedas quedaron fuera de ese beneficio.

En el año 2010, a través del Decreto 660/10 se instrumentó el “Programa Federal de Desendeudamiento”. Santa Fe, al igual que otras cuatro provincias, no quedó alcanzado por el mismo por no tener deudas con el gobierno nacional. Dicho Programa significó destinar miles de millones de Pesos del gobierno nacional (es decir, de todos los argentinos) para reducir el peso de la deuda sobre las jurisdicciones más endeudadas (con la provincia de Buenos Aires a la cabeza).

Más acá en el tiempo, en 2017 se aprobó, como parte del Consenso Fiscal, un régimen de compensación de deudas y créditos recíprocos entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Aquellas jurisdicciones que tenían deudas con el gobierno nacional pudieron participar, mientras que Santa Fe quedó afuera por no tener deudas.

Por último, ya en este año, a través de la Resolución 223/20 el Ministerio de Economía nacional dispuso refinanciar el pago de los servicios de la deuda que muchas provincias debían realizar al gobierno nacional durante este año. Santa Fe quedó fuera de ese beneficio precisamente por no tener deudas con el nivel central de gobierno.  

En ninguna de estas cuatro ocasiones, Santa Fe recibió un beneficio por su comportamiento fiscal responsable. Más bien todo lo contrario, Santa Fe observa como los demás gobiernos provinciales reciben beneficios por tener sus finanzas con elevados niveles de deuda, sufriendo así un castigo por su responsabilidad fiscal.

  

A modo de cierre

El breve repaso realizado permite mostrar tan sólo algunas de las fallas que exhibe nuestro federalismo fiscal y que exigen un abordaje serio. Uno de los grandes debates que toda sociedad debe tener y resolver, viene asociado con qué tamaño de Estado quiere, como distribuye las funciones entre los diversos niveles de gobierno y cómo distribuye entre los ciudadanos la carga de financiamiento para sostenerlo.

En nuestro país, hace largo tiempo ya que estos debates no se dan con la profundidad que sería deseable, y venimos soportando un funcionamiento deficiente de las instituciones del federalismo fiscal.

El gobierno nacional, con un déficit fiscal enorme, asigna recursos nacionales para ejecutar obras que son claramente responsabilidad de los municipios. Esto no resulta positivo, aunque circunstancialmente un municipio o gobierno provincial pueda beneficiarse por dicha asignación.  

Lo objetable es la discrecionalidad en la asignación, aunque en alguna ocasión ésta pueda beneficiarnos. Por cierto, no es lo que ha venido ocurriendo con Santa Fe desde hace largo rato.

De igual modo, la distribución de la obra pública nacional tampoco parece guiarse por criterios racionales de asignación, sino más bien estar orientada por preferencias político-electorales.

Por último, las políticas públicas nacionales han favorecido en varias oportunidades, durante los últimos 20 años, a las jurisdicciones que han asumido mayores niveles de endeudamiento, castigando injustamente a provincias que, como Santa Fe, exhibieron un comportamiento fiscal responsable.